公共选择视角下的美国气候政策转变

当地时间2017年6月1日，美国华盛顿，美国总统特朗普在白宫宣布，美国将退出应对全球气候变化的《巴黎协定》。视觉中国图
日前，美国总统特朗普宣布，美国将正式退出应对全球气候变化的《巴黎协定》。如果没有意外的话，根据《巴黎协定》的基本规定，美国可以在三年后向联合国气候变化框架公约组织提出正式申请，然后在一年后的2021年正式退出。
美国的气候政策转变虽然并不令人非常意外，但在全球仍然引发一片哗然，主要矛头都指向特朗普。各方认为，在气候变化应对进程中，全球是一个共同体，美国不应一意孤行。
本文不想继续谈论美国退出对气候变化应对进程所产生的各种影响，而是希望探讨美国气候政策转变背后的一些深层问题。事实上，美国在气候政策上的转变折射出几个特别有意思的问题：其一，美国究竟为何要选择退出？其二，美国的退出遵循的是什么治理机制？第三，美国退出之后，全球范围内的各种反对意见背后有什么深层含义？
首先，全球应对气候变化治理框架的本质是一个公共选择问题。
如果说，气候变化本身在初期仅仅是一个科学认知问题，那么，当世界各国都介入气候变化的科学认知，并被纳入到一个“有设计”的应对进程后，气候变化就已经不再只是一个简单的科学认知问题了。原因在于，从气候变化的科学问题中派生出一个资源配置的话题，这个资源配置不仅有静态上的含义，更重要的是，还有动态上的意义。
第一，气候变化事实本身需要“证实”或“证伪”，两者都很重要。从目前的科学发现和观点来看，相对而言，“证实性”比“证伪性”更加有力。这个比较非常关键，因为在气候变化这么一个牵涉范围广和复杂程度高的科学问题上，已经很难在全部细节上都一边倒地证实或证伪，只要能够在较高的概率水平上进行证实或证伪，那么我们便认为相关结论是可靠的了。就此，大量的证据表明，气候变化的确在发生，并在环境、经济等领域影响资源配置。也就是说，气候变化在损害人类的福利，这个基本结论的经济学含义在于，全球资源配置将在气候环境上面临新的更为严格的约束条件。
第二，承认第一点本身并不困难，经过国际社会的努力，无论是1990年的全球环境峰会，还是1997年签署的《京都议定书》、2009年通过的哥本哈根气候协议，这些行动都推动着国际社会对气候变化共识的演进，取得了很大成果。但接下来的更大问题在于，如何应对。这个问题对资源配置产生更大挑战，原因在于，气候变化虽然是一个全球问题，但其环境与经济影响的分布并不均衡，气候环境脆弱国家受到的打击较大。譬如一些岛国，在全球海平面上升的影响下已经无立锥之地，对这些国家而言，气候变化带来的资源配置上的约束条件更为严峻。
此外，气候变化的成因与影响之间严重失衡。也就是，造成当前气候变化环境问题的国家与地区，并不是造成气候变化的环境与经济影响最大的国家与地区；在造成气候变化环境问题的国家与地区内部，也在时间上存在不对称性。应该说，当前大部分气候变化环境问题是历史上的温室气体排放所造成的。这些失衡与不对称性对资源配置造成的冲击在于，要从福利最大化的角度解决气候变化问题，就必须在全球范围内重新配置资源，实现福利最大化意义上的资源再分配。
为何呢？只有通过提供全球公共产品的方式，才足以克服失衡和不对称性问题。这样一来，如果把全球各国视为原子化的决策主体，那么，如何应对气候变化就演变成一个国际社会的公共选择问题。更加具体一点，也就是，如何在一个外部性的世界里找到一条有效的集体行动之路，帮助我们解决气候变化所带来的全球资源再分配的挑战。
其次，全球应对气候变化治理框架是多数国家决定的“集体行动”。
根据公共选择经济学的理论，我们大致把公共产品供给过程中的集体行动分为几类。第一类是“上帝之手”，也就是假设存在一个无所不知、无所不能的“上帝之手”，由他来对资源配置进行科学合理的“计划”。要注意的是，这个计划对象并非私人消费品，而是公共产品的供给。因此，与传统意义上的计划经济模式相区别，在公共产品供给过程的现实世界中，的确是存在这样的上帝之手，较为接近的便是“自上而下”的中央集权式集体行动模式。在这个模式中，“中央”扮演上帝之手来有效统筹公共产品的供给。撇开具体的国家，其实战争期间的各种动员机制就是最好的体现，此时，一国之内所有资源调配都在“中央”的领导下服从战争的需要，也就是服从国防这个公共产品的供给需要。
第二类公共产品供给的逻辑是，公共产品供给是由多数人决定的集体行动，在这个逻辑中，大多数人的选择最终形成集体的选择，来决定用于公共产品供给的资源配置。此时，即便部分人不赞同大多数人的选择决策，也得遵循游戏规则，接受最终形成的集体决议，按照这个决议行事。应该说，这是现代国家治理中最常用的一种公共产品供给方式。当然，在多数人决定的逻辑中，仍然存在差异性的选择，比如，究竟是通过何种程序来体现多数人的选择，以及对多数人的界定等等。因此，在公共产品供给过程中，呈现出千差万别的体制机制及供给水平和供给效率。
第三类公共产品供给的逻辑则是“原子化”。在原子化的逻辑体系下，每个决策者都可以对供给结果进行“一票否决”。尽管看起来这样的逻辑很不可思议：难道集体的命运就掌握在每个决策者的手中吗？但事实上，这样的决策机制在现实中并不鲜见，譬如最著名的就是联合国常任理事国的一票否决制；又譬如在关涉到个体直接利益的诸多公共决策中，也有类似的议事规则，如动拆迁中的“钉子户”等。这些实例都说明，在理性经济人的假设下，原子化的决策逻辑也并非没有任何的合理性。
用一个最简单的比喻来理解以上三种集体行动的选择逻辑，那就是当下最流行的微信群：如果可以随便退群的，就是原子化的模式；如果退群需要征得群主同意的，就是上帝之手的模式；而如果退群需要遵循一定规则的，则是多数人决定的模式。
回过头来看当前气候变化应对中的集体行动逻辑。全球气候变化应对究竟属于上述三种逻辑中的哪种呢？经过三十多年的演进，全球气候变化及其应对总体上属于第二种。
在应对气候变化的问题上，全球200多个国家与地区所依托的基本框架是联合国。作为二战后国际社会协商的重要政治经济机制安排，联合国是气候变化应对的最主要推动者，其背后的含义在于，针对全球公共产品供给问题，联合国是一个非常有效的通道，原因很直接，至少目前还找不到能够取代联合国的全球议事机制。更重要的原因在于，面对独立的国家主权，国际社会不可能存在一种完全“自上而下”的跨国政治经济机制，而同时，在解决一些跨国的公共产品问题时，完全分散的原子化机制则将导致无效或低效的供给。此时，多数人（国家）决定的逻辑成为一条有效的中间道路，也是一个非常现实的选择。
为此，在联合国主导下，国际社会开展了二十多轮的气候变化谈判，姑且不论这些谈判所取得的成果，单就这些谈判本身而言，全球所有国家与地区以及国际组织的加入意味着，多数人决定的决策逻辑得到了国际社会的认可，不管气候变化是科学问题，还是利益问题，只要在这个决策逻辑下所形成了结果，最终都需要所有国家加以承认并遵守。
具体到多数人决定逻辑的最新成果——《巴黎协定》而言，该协定有几点显著的特征。第一，共同但有区别的责任原则。基于以上所述气候变化失衡和不对称问题，国际社会达成共识，认为在发达国家与发展中国家之间应该进行责任的分割与区别。第二，自主贡献原则；每个国家根据自身的能力提出应对气候变化的贡献度，有钱的出钱，有力的出力，不想出钱出力的也可以，这些都需要做出承诺。第三，自由退出原则；允许成员国按照相应的机制要求退出巴黎协定。应该注意到，自由退出是多数人决定逻辑下的一个重要游戏规则，是得到国际社会认可的。
那么，基于以上所述，如何在公共选择理论框架下审视当下美国的气候政策转变？
这个问题很关键，对于美国的气候政策转变，大部分观点都持反对立场。这里有几个关键问题值得辨析。
第一，美国的气候政策选择究竟有没有违背气候变化应对多数国家决定的选择逻辑？根据上述分析，在全球应对气候变化的公共治理框架中，并没有对气候变化预设结论，也就是说，即便气候变化是国际社会的科学共识，但也不意味着某个国家不可以持反对立场，只不过，如果作为国际社会的一分子，一旦国际社会有所决定，该国理应尊重并服从这个决定的结果。事实上，全球气候变化共识也正是在此基础上形成的，2009年包括美国在内的国际社会共同确认了气候变化应对的2度原则就是一个最好的证明。
在此背景下，当下，如果美国宣布不承认这个结果，并在此基础上退出《巴黎协定》，这在根本上动摇了气候变化应对中的多数国家决定原则，也就是动摇了以联合国框架为基础的气候变化公共产品供给机制。在这一点上，美国的选择使得全球气候变化应对开始朝“原子化”逻辑迈出危险的一步。就此而言，美国的选择实则是置《巴黎协定》于非常危险的地步。
第二，美国的气候政策选择是否全面违背了多数人决定的决策逻辑？仔细观察可知，特朗普有关美国退出《巴黎协定》的发言，背后的主要决定因素并非是对气候变化科学问题的认知，而是美国的国家利益。他认为，由于美国利益在《巴黎协定》框架下受损，因此，美国要退出该协定，并重新开展“入群”谈判。那么其言下之意在于，美国并非想全面否定气候变化应对的多数国家决定原则，而恰恰相反，美国在利用协定中的议事规则“保护”美国的国家利益，这一权利在协定中是受到肯定的。延伸开来，美国并没有计划要直接自行退出全球气候变化谈判的“朋友圈”，而是向群主提出了暂时退出的申请。
第三，值得注意的另一个看点是，美国公布其退出决定后，世界其他国家表达了强烈的一致反对。这样的反对声音其实恰恰说明，到目前为止，基于沟通和平等对话基础上的全球原有气候变化治理框架仍然在继续发挥作用，美国的退出并不会动摇治理框架的基础。
就此而言，笔者认为，美国的气候政策尽管有转变，但从公共选择机制的角度来看，仍然是一个“负责任”的政策转变。美国并没有想象中的那样“一意孤行”，毅然决然地执行单边气候变化应对政策。这一点对继续维系基于联合国框架下的全球气候变化应对合作显然是至关重要的。
总体上，在公共选择理论的视角下，美国政府气候政策上的转变仍然服从于多数国家选择的全球公共产品供给决策逻辑，美国社会仍然是全球应对气候变化进程中不可或缺的一分子。对此，国际社会必须有清醒认识，并在此基础上进行合作与竞争。