菲律宾“旧疾”复发，杜特尔特处在政策转换的十字路口

5月23日，在菲律宾南部棉兰老岛地区的马拉维市（Marawi City），阿布沙耶夫组织（ASG）与毛特组织（Maute，菲国内译为矛地）联合行动，占领多处菲政府机构，袭击公共设施。正在俄罗斯出访的菲总统杜特尔特当晚即宣布在棉兰老岛地区实施为期60天的军管法（Martial Law，也有译为军事管制、戒严），其还缩短出访行程，提前回国。在杜特尔特访菲途中，其发表强硬声明，表示“将以更加强硬的手段来打击恐怖活动”。
盘踞在菲律宾棉兰老岛的伊斯兰分离势力是菲律宾国内的老问题。他们长期以来都以武装形式与政府对抗，谋求独立。其中更是衍生出与基地组织、极端组织“伊斯兰国”（IS）等国际恐怖组织关系密切的阿布沙耶夫组织和毛特组织，分裂势力的恐怖组织化，使得菲律宾身上的这块伤疤如今再次血流不止。
暴恐事件使杜特尔特终获启动军管契机
1968年创立的摩洛民族解放阵线（MNLF，简称摩解）是一个活跃了近50年的民族分离组织。上世纪摩洛伊斯兰解放阵线（MILF，简称摩伊解）和阿布沙耶夫组织先后从摩解中分离出来。阿布沙耶夫组织成为名副其实的恐怖组织，与基地组织有密切联系。
毛特则是近年来从摩伊解分离出来的恐怖组织，极端色彩更为浓厚。毛特组织与阿布沙耶夫组织均被怀疑与IS有密切联系，甚至有情报分析称这两个组织拟联合在菲南部建立隶属于IS的独立国家。这次马拉维恐怖袭击事件中，恐怖分子就使用了代表IS的黑色旗帜，进一步证明了菲国内恐怖组织与IS的密切关系。
除了恐怖组织，此次围绕杜特尔特总统的另外一个关键词是“军管法”。“军管法”是菲律宾政治、社会中最敏感、最具争议和伤害性的词语。菲律宾前总统马科斯曾借此打击政敌，迫害反对者。马科斯将近9年的军管统治也被视为菲独立后“最黑暗”的时期。
杜特尔特总统上任后，大胆采取其担任棉兰老岛达沃市市长的铁腕治理社会治安的举措，数次宣称要在菲实施军管法，但受制于各派反对力量，均未付诸实施。这次马拉维市出现严重的暴恐事件时，杜特尔特借机果断宣布在局部地区实施“军管法”。与之前的马科斯的独裁式政令不同，杜特尔特的军管措施符合宪法规定，也得到了国内政界、商界和舆论的普遍接受，菲律宾律师公会发表声明表态理解，并呼吁民众不要杞人忧天；司法部长阿圭雷（Vitaliano Aguirre II）也专门就实施军管法的程序和条件向民众释疑，即便是反对党领袖也都没有质疑实施军管法的合宪性和必要性，只是希望政府不要侵犯人权。
菲军方在马拉维打击阿布沙耶夫和毛特的进展并不顺利，军方发言人也在25日坦承，虽然行动取得一定进展，但是距离剿灭这些恐怖分子还需要时间。出于对于恐怖分子混迹于逃难民众中北上米沙鄢地区，甚至首都马尼拉的担心，杜特尔特也提出，不排除将军管法范围从棉兰老岛扩大到全国的可能性，这在一定程度上引起国内对于杜特尔特借扩大实施军管法以实现政治目的的担心。
在打击恐怖主义的问题上，杜特尔特立下军令状，表示如果不能解决包括恐怖主义在内的国内问题的话，将引咎辞职。但他并未明确回答何时能结束军管法，只是表示待局势恢复稳定后就会终止实施，并希望民众给予其足够的时间。菲国内的舆论分析认为，如果杜特尔特扩大军管法实施范围并延长实施时间，恐会对其国内政治地位带来一定冲击。
5月26日，前总统拉莫斯已明确表示反对军管法扩大实施范围，认为杜特尔特政府考虑不周，注定弊大于利。再者，随着杜特尔特政府就任临近一年，其将发表新一次国会咨文（SONA），并延揽小马科斯（前总统马科斯之子）等人出任政府要职，这也引起菲国会及反对党对其的抨击，认为其与“大独裁者”马科斯家族关系暧昧，担心他成为“第二个马科斯”。如果杜特尔特在实施军管法方面缺乏自我约束，恐将招致更多批评声音，但是应不至于达到破坏其稳定执政的杀伤程度。
展望杜氏执政，内外政策来到十字路口
上台近一年来，杜特尔特总统的执政风格鲜明，尤其是在处理与中国和美国的关系上，可谓顺风顺水。不过随着菲律宾国内最大的伤疤——棉兰老岛伊斯兰分裂组织活动的重启，杜特尔特未来的执政将受到国内和国际两个因素的制约，下一步动作值得关注。
首先是处于尴尬状态的美菲关系如何发展。杜特尔特上任后，对前任阿基诺三世的外交政策进行修正，执行“亲中俄，远美国”的外交政策并取得良好效果。但是，菲律宾存在军事力量过于羸弱的现实情况，自独立以来该国的对外防御和内部安全事务都高度依赖美国，以往的反恐行动也离不开美方的情报、经费、军事顾问和军事装备等全方位支持，处于外交政策调整期的杜特尔特面对国内猖獗的恐怖主义形势，仅靠国内力量很难有效控制形势，遑论彻底剿灭有关恐怖组织。杜特尔特会否依照该国旧例，向美国特朗普政府伸手求援？或者特朗普政府借此主动示好，向杜特尔特施以援手？
其次是美菲关系变局之下的中菲关系。在南海问题上，中国、美国与菲律宾形成了一个小三角关系。美菲关系的变化牵动着中菲关系的神经。中菲关系近一年来已恢复正常，中方也就马拉维的恐怖袭击表示坚决支持菲政府打击恐怖主义。目前尚未看到特朗普政府拟借此挽回杜特尔特离心倾向的外交调整，加之杜特尔特近日关于“世界上只有中俄两国是可以信赖的朋友”的表态，体现出其希望坚持目前外交路线的坚定决心。在当下，中俄两国都可以通过援助菲律宾反恐为契机，向菲政府施以援手，巩固杜特尔特的外交政策走向。
（作者系中山大学南海问题研究院研究员）