美国基础设施建设积重难返

在新年伊始川普总统对美国往届政府援助巴勒斯坦和巴基斯坦的政策提出强烈批评之后，肯塔基州共和党参议员Rand Paul立即在推特上宣布，他将尽快提出一项议案来结束对巴基斯坦的所有援助，并把这些资金留在国内用于公路、桥梁等基础设施建设。川普总统和很多对美国基础设施现状严重不满的选民立即在推特上对这项提议表示了赞同。虽然川普在竞选期间一直宣称要在美国开展大规模基础建设，但以美国的社会制度和财政状况，这项政策的推行也将会困难重重。

　　在美国长期生活的华人都有非常深刻的感受，虽然美国是全球经济总量最大的国家，但基础设施的老旧程度却十分严重。州际高速公路设计严重不合理，州内公路就经常是坑坑洼洼。前副总统拜登甚至曾经评价纽约的拉瓜迪亚机场为第三世界机场，完全不符合纽约的国际化大都市身份。2013 年，美国土木工程师协会对全美基础设施给出了D+的评级。世界经济论坛最新的全球竞争力报告显示，目前美国基础设施的综合竞争力仅排在全球第11 名。这虽然相比前几年排名有所上升，但相对于其全球领先的经济地位来看，基础设施仍存在改善的空间。

　　客观来看，美国主要的基建设施在此前几十年的发展中，已经在规模上处于全球主要国家中的前列。根据世界银行的数据统计显示，铁路方面，美国人均总里程达7.16 万公里/万人，仅次于加拿大，而22.8 万公里的总里程则远超其他主要发达和发展中国家；航空运输方面，美国机场密度仅次于英、德两国，高于法国、加拿大等国；公路运输方面，美国人均总里程达到208 公里/万人，仅次于加拿大，而公路总里程则超过所有列表中国家；管道方面，全美管道总里程达到79 万公里，冠绝主要发达和发展中国家，而人均管道里程亦是最长的。因此从中短期来看，美国或并不存在太多扩大基础设施规模的必要性。

　　美国基建真正的问题在于基础设施严重老化，年久失修。这在一定程度上影响了居民生活和经济发展效率，也是未来川普政府在基建方面投资的主要发力点。根据2014 年白宫发布的《交通基础设施投资经济分析报告》来看全美约有65%的主要道路亟待维护或重修，25%的桥梁已经无法满足当前的交通需求。根据2016年美国土木工程师协会的统计，未来五年间，全美地面交通系统的平均年投资资金缺口将由910 亿美元上升至1100 亿美元。同时到2025 年，水利、电力、机场和河道交运的资金缺口将总共达到339 亿美元。

　　基础建设在美国还存在建设成本过高，施工效率低下的特点。纽约时报今年做过统计，纽约地铁每一英里的修建成本是世界主要城市平均成本的六倍。虽然纽约地铁又脏又臭，线路严重老化，但是政府的建设资金投入几乎是杯水车薪。美国很多道路、桥梁的维修经年累月。甚至有的道路修一半、用一半。等这一半修好，另一半也差不多要修了。由于土地高度私有化，基础建设所需的拆迁成本也居高不下。这也同时影响了很多工程进度。

　　在美国历史上，基建投资曾经一直是拉动其经济增长的主要方式之一。罗斯福时期，大规模基建投资应对经济萧条。当时美国经济面临增长衰退、通缩加剧和失业居高不下的大萧条局面。为使经济重回复苏轨道，罗斯福政府推动国会通过《全国产业复兴法案》，造就了美国基础设施的爆发式增长。20 世纪50 年代，艾森豪威尔主政下的美国在基建设施方面投入力度显著，也取得较大成功。其中如今覆盖全美的州际公路系统就是1956 年在艾森豪威尔的支持下建设。他首次开创了公私合营的项目融资机制，在基础建设中引入私人资本。

　　但是最近30年来，美国几届政府在推动基础建设方面的努力都很不成功。奥巴马政府8年间先后推出一系列基建投资刺激计划，但是无法拉动经济增长，导致国会否决后续投资方案。2009 年，美国众议院批准了《2009 年美国复苏和再投资法案》，该法案计划10 年间基建投资达1053 亿美元。2010 年1 月，奥巴马宣布80亿美元铁路投资将被用于兴建覆盖31个州的13条高速铁路，并在未来五年间每年再拨出10 亿美元预算，作为首付款。此后，2011 年的预算中高铁再获80 亿美元拨款。9月，奥巴马又公布一项大规模交通基础更新及扩建计划，初步投资额为500 亿美元，并建议创建永久性的“基建银行”来负责联邦及地方基建项目融资，以吸纳私人资本。

　　然而形势从2011 年共和党取得国会众议院控制权后发生逆转，奥巴马的基建投资政策遭遇国会抵制。佛罗里达州宣布否决13 条高速铁路中位于该州境内的高铁建设计划，并退回联邦政府23 亿美元拨款。随后俄亥俄、威斯康星州也相继效仿。同时，财政支出也在国会层面持续遭遇阻力。奥巴马政府提交的2012年联邦财政预算中，提出了总投资530 亿美元的全国高铁计划。但其中部分被共和党否决。随后为避免联邦政府停转，最终双方协商后削减2011 财年约380 多亿美元政府开支。其中包含高铁等多项基建投资。而奥巴马9 月宣布的4470 亿就业促进方案也在国会遭到否决，其中包含500 亿交通基建投资及100 亿基础设施银行资本金投入。年底，国会共和党议员把联邦高铁预算清零，至此基建项目进展跌落低谷。

　　随着2012 年11 月奥巴马的成功连任，其基建投资计划方才有所起色。奥巴马先后在多个场合发表演说，呼吁加强美国基建投资，并鼓励地方政府以发行债券、允许私人资本获得项目所有权等方式，吸引私营部门及国外养老基金等机构参与基建。2013 年4 月，奥巴马再次提议国会拨款100 亿美元启动基础设施银行，认为其至多可拉动约2000 亿美元私人投资。2014 年2 月，奥巴马宣布了一项为期四年、旨在改造美国老旧的交通系统并增加就业的《成长美国法案》，总投资额高达3020 亿美元，并于10 月1 日正式颁布实施。尽管在任期末取得了一定进展，然而对比上任初期的构想，在经历漫长的推进过程和反复的博弈后，当前美国基建项目的建设进展仍与预期效果存在较大差距。

　　事实上，由于美国的产业空心化严重，政府在基础设施上的初始投入很难拉动经济增长。如果政府无法从基础设施的初始投资中获得税收的成长，不会有太多选民会继续支持这种低效率的投资方式。从表面上看，似乎是民主党和共和党在国会和政府之间的无休止恶斗。但实质上反映的却是美国在财政收支两方面的艰难平衡。如果没有了美国的重新再工业化，川普政府的基础设施即使能够开展，后续也难以获得甚至在共和党内部的支持。多年之后，美国民众仍不得不面对基础设施积重难返的现实。