[20150211]2014年度各国比特币政策法规动向报告

[xfli]

过去的2014年间，各国有关比特币的政策法律走向及相关问题，成为专业媒体与比特币技术、比特币行情和对比特币风险投资并列其中的四大关注热点之一。由于整个2014年比特币在全球的法律和舆论环境持续处在争议和不确定当中，一些国家的政策法律倾向和实际立法结果，尤其是世界经济影响力最大的美国和中国的比特币政策法律动向，对比特币世界产生了极大的影响。另外，俄罗斯、澳大利亚等对比特币采取较为极端的不同政策态度，也有着广泛的争议和影响。但总体来说，在经过较短时期的迷茫和焦虑之后，大部分国家和地区对比特币的官方态度，逐渐向理性、客观和法制化方面靠拢，在剔除各国特殊的制度和法律因素外，主要经济体的比特币官方立场逐渐趋同，比特币未来发展的政治和法律因素也开始向可以预期的方向转变。

一般来说，我们通常所说的政策和法律问题，只是比较适用于中国法律环境下的人们对此问题的理解，如果不是很严格地概括，不经过立法程序、只是在现有法规框架内的官方执法态度或程序，可以理解为是“政策”，这在中国的体制内有很大的内容空间，有的政策内容实际具有法律意义，如中国2013年12月央行等五部委《关于防范比特币风险的通知》，是较为典型的中国式官方政策。但在美国等国家，所谓官方政策的空间极小，一些新的官方“政策”都必须经过立法程序，经过听证、协商、谈判之后，由议会表决通过成为法律后，才能付诸实施。因此，我们所谈论的关于比特币的政策和法律问题，实质是比特币的法律条件和法律环境、以及政府和央行的立法导向问题。
另外，我们讨论的各国政策法律问题，通常包括三个层面的内容：首先是各国已经确定的相关法律和政策，这构成了各国比特币业态的基本法律条件，是比特币业态的现实生存和发展的法律要件；第二是指各国议会层面上对比特币及其相关问题的立法态度，包括听证会、立法咨询和议员、议会所属机构的态度等，这虽然不是现有法律政策的内容本身，但它可能对今后的比特币法律政策产生直接的重大影响；第三关于比特币的政策法律问题的机构态度、研究结构，甚至是舆论导向，它往往代表着政策制定、立法倾向的社会氛围，其中央行的非执行类不拘约束力的政策报告和表态、具有重要影响力的金融和商业等机构的态度，是重要关注点。

2014年最早见诸于报道的政策新闻是1月20日芬兰央行对比特币的官方表态，“考虑到法律上定义的正式货币，比特币不属于其中。它也不是支付手段，因为法律规定了支付手段必须有一个承担责任的发行人”。借助于现行法律对货币的定义来否定比特币的法定货币地位、并进一步“偷换”了法律意义上的货币和一般意义上的货币概念，从而彻底否定比特币的货币地位，这是许多国家央行的最简单也最没争议的做法。就这点来说，芬兰央行与包括中国、挪威等很多国家的态度如出一辙，不仅如此，芬兰央行的态度代表着欧盟国家官方对比特币的基本态度。

[xfli]

一.欧盟和英法的比特币政策


 欧盟

早在2012年10月，欧盟央行发布的《虚拟货币体制》报告，将比特币定位成“第三类虚拟货币”性质，按此定位，比特币属于具有“双向流动特征和买卖价格”，并可以用来购买虚拟或实体商品和劳务；同时指出，这类虚拟货币不具有法偿货币性质，在与传统货币的联系中，不受现有法律的监管。因此，欧盟央行对比特币在信用、流动性、操作和法律等四个方面提出了风险警告。尽管在政策态度上存在细微差别，但欧盟国家对比特币的基本的官方政策，沿袭了欧盟央行定向的政策基调，2014年欧盟国家的相关政策态度也是如此，没有出现大的变化。2014年7月，欧盟银行业管理局（EBA）再度发出警告，要求欧盟银行远离比特币等虚拟货币交易，直到有关监管比特币交易的法案出台为止。这份警告使用的措辞是，欧盟银行“不应该再购买、持有、出售虚拟货币”。

在这期间，芬兰、挪威、法国、爱尔兰、波兰、立陶宛、荷兰、英国、西班牙、德国等相继出台了一些针对比特币的官方政策信息，但这些政策信息均没有超越欧盟央行的政策基调范围。其中西班牙国会和财政部的投机监管总局9月在回复一比特币公司的质询时，分别指出比特币属于电子支付系统，应按西班牙现有法律申领业务许可证及遵从现有法律的相关规定；7月波兰财政部副部长沃伊切赫·科瓦尔奇克发布了一个文件，确认“根据金融工具的法案，比特币可以被看作是金融工具。”但同时，这一文件同样指出，“由国家法规分析得出的结论是，比特币并非法律上界定和普遍接受的货币，因此它不能归类为一个国家货币或者外币。”

意大利、瑞士等国家议会层面有部分议员提出过引人关注的法案，试图将比特币等虚拟货币在立法层面上升格，其中2014年初由45名瑞士议员联署议案，试图将比特币视作一种“外国货币”，在不突破欧盟政策基调的同时，又能将比特币更加确定以法律层面上的管理，达成新的金融机会和反洗钱等规范管理的目的。另外，一些欧洲国家较为激进的政党、组织也试图影响议会推进比特币的正统法律地位的进程。但整个2014年，欧盟国家最终没有在法律和政策上出现任何“出位”变化。

英法的政策动向
法国国家银行监管当局（ACPR）1月发布声明称，任何人在法国经营比特币交易所必须要有执照。交易所“获取或者销售比特币必须通过已经注册的服务提供商，例如信用机构，支付机构或者电子货币机构进行交易。”显然，法国当局把交易所风险列入首要监控目标，7月，图卢兹查封了一家交易所，称该交易所涉嫌“非法从事银行业务并隐瞒工作内容”，这是法国和欧盟首例类似案件。之后，法国预算和政府收支部长Michel Sapin在一份声明中提出了对比特币的监管措施，新的监管要求比特币发送者（distributors）通过鉴别和验证使用者，以限制匿名性。同样的，监管者将澄清在法国税务系统中如何对待比特币和其他虚拟货币的问题。数字货币也将成为需要缴纳资本所得税的项目。

几乎同时，法国央行发布了一份正式报告，报告称“比特币就是一种具有代表性的虚拟货币，可在因特网上兑换真实货币，或作为网上购买商品和服务的支付手段”，认为其“不受监管，没有担保，不具有法偿性，一旦与真实货币进行兑换或成为支付手段，将造成金融风险，给全球反洗钱斗争带来新困难”，“虚拟货币具有高度投机性质，没有任何机构可保证虚拟货币与真实货币间的可兑换性，一旦真实货币兑换成虚拟货币后无法再兑换成真实货币，投资者将遭受损失”。报告再次强调，用虚拟货币购买真实商品和服务目前还是不合法的。此外，虚拟货币兑换真实货币的交易平台需获得相关机构授权，承担反洗钱义务，并接受监管。

实际上法国央行报告与中国“国五条”相比，其内容基本一致，但措辞和监管力度比中国更为严厉，其着眼交易平台的风险，甚至与中国的着重点也如出一辙。尽管欧盟央行的定调虽然保守，但不失温和理性。法国政策没有超出欧盟框架，但政策执行偏向更加保守。

英国是有着遵从市场经济原则传统的国家，是现代市场经济体制和法律体系的发源地，也是目前世界金融中心地带，尽管英国在世界上的经济地位下降，但在面对比特币这样的新事物的态度上，英国仍然有极具象征性的影响力。值得注意的是，英国官方鲜有针对比特币的“强硬”态度，5月和9月英格兰银行分别发布了两份报告，5月报告中称比特币是一种“商品”，九月份的报告称“如果数字货币被广泛采用，英国央行对英国经济的控制能力将会受到破坏。”但这两份报告仍然是既没有超越欧盟基调范围，也不失理性客观，报告承认比特币是“真正的技术创新”，同时也认为目前比特币以及数字货币对整个金融体系尚未构成威胁。重要的是，英格兰银行承认基于“货币的三大定义：作为价值储藏工具，交易媒介以及计价单位”来研究是否应该将比特币当作是真正意义上的货币，其结论是，“数字货币对于任何互联网人来说可以作为货币使用”。

更早的3月间，英国税务部门拟放弃对比特币(Bitcoin)交易征税的计划。英国税务海关总署(HM Revenue & Customs)与一群英国交易商开会时表示，它不会对相关交易征收20%的增值税(VAT)。

11月，英国财政部官员申明“数字货币以及数字货币交易所现在英国是不受监管的。”他表示，“我们正考虑数字货币对于消费者的潜在效益，支撑这些效益的技术，以及我们是否应采取措施，支持这个领域的创新。我们同时关注其潜在风险，相关评估与反馈，以及这些措施，对于解决问题，是否必需。”这是英国政府官员首次完整表达的对比特币的态度。同一则报道还称，英国财政部现将关注点转向了比特币等数字货币，正向比特币社区，公众，执法机构，金融监管机构，金融技术公司等寻求，有关比特币等新兴数字货币的信息和监管意见。显然，英国官方对比特币采取了积极应对的态度，与其执掌世界金融未来的意愿与传统一脉相承。

同样在11月间，英格兰银行发布专题季报，对比特币及数字货币作出了全面阐释性论述，在坚持原有立场的同时，系统表达了英国央行对数字货币未来前景的预期，这是继欧盟央行报告之后，又一份关于比特币和虚拟货币的重要央行文件，是代表着目前世界中央银行政策研究的最高水平，将在比特币和数字货币未来政策制定和立法规范领域，产生重要影响。

[xfli]

二.其他主要市场经济体的政策动向

 
澳大利亚

澳大利亚。澳大利亚是主要发达经济体中在比特币政策领域取得重要进展的国家。2014年8月，澳大利亚税务局（ATO）发布了比特币税收准则。这个原本被认为是对比特币最“友好”的国家，最终没有承认比特币的货币地位。澳大利亚政府很早就表示要严肃对待比特币并且将其以某种形式纳入政府管理框架。ATO表示要将其纳入税收系统，方便用户纳税申报。无论如何，这份税收准备的出炉，意味着澳大利亚税务部门将电子加密货币正式列入了现有的立法构架。

认为比特币既不是钱也不是外国货币，不属于金融供给范围。比特币的交易更像是以物易物，而非货币交易，因而其应算是一种资产，适用资本利得税。在具体税收执行层面上，准则文件列举了几种情况：

个人使用比特币——根据准则规定，个人使用比特币交易将不涉及任何货劳税及所得税。也就是说，如果个人用比特币购买商品或服务且仅用于个人需求而非商业目的，不会收到任何形式的税收申报表；

企业使用比特币——如果企业使用比特币购买商品与服务，必须将此次购买的商品价值折算成澳元并记录，作为企业的收入入账。其过程就像在以物易物环节中取得非现金收入一样。如果企业出售商品服务获得比特币，那么企业可能就其获得的比特币缴纳货劳税；

资本利得——税务部门提出，作为一项资产，当企业清理比特币时，也可能涉及资本利得税。当然，任何资本获利都应减去可量化的常规收入；

使用比特币支付工资——如果企业雇员与企业签有合同，并且他们选择以比特币取代澳元作为工资收入，这类支付对企业来说类似于附加福利，雇主可能为此缴纳附加福利税；

挖掘（生产）比特币——以商业为目的的挖掘（生产）比特币所取得的收入将被视为应纳税收入。在挖掘（生产）过程中，发生的任何费用都将可以扣除，产生的损失适用非商业损失条款。

尽管澳大利亚税收准则的执行引起了比特币界的争议，一些比特币创业企业甚至因此难以为继，但这份文件利用了现有税法规定，将比特币业务和应用的各个环节并入了现有税务体系，在不突破有关货币体制和金融管理的更基础层面的法律规定的条件下，实现了比特币产业的完全合规化，是2014年比特币界的重要事件之一，对全球比特币产业的政策立法走向必将产生极大的影响。这些影响可能在于两个方面：

首先是绕过货币金融体制基础架构上的变化可能带来的风险，将比特币产业的各个环节分拆置入现有的税法体系，既能获得监管效能，同时使之合规并在一个“正常”法律环境中发展，在保护企业和个人合法权益上取得公平和完整的法律效应。这几乎是一个能让大部分国家都能接受的立法和监管思路，因此，极具示范效应；

其次，与上述思路相关，将比特币列入“金融资产”范畴的思路，在许多国家有市场，连中国官方也倾向于将比特币列入金融资产范畴进行管理，如此，澳大利亚的资产定位的实际做法以及实践结果，必会对其他国家产生客观影响，其他国家也会对澳大利亚的实践给予关注和评估。因此，“金融资产”定位的实践思路的影响，会因澳大利亚的实际操作而持续深入。

加拿大。早在2013年11月加拿大税务局CRA就发布了第一份关于在税务问题上他们将如何对待虚拟货币的说明，这份说明所表达的原则设想，与澳大利亚ATO类似，其“金融资产”定位和对交易关注度的倾向性明显，但由于这份说明本身不具有法律效力，只是表达了政策取向和思路原则，因此，其内容不如澳大利亚的税务准则那样具体详尽，其后也一直没有立法层面上的实质性进展。2014年6月，加拿大议会通过了一项法案，将该国的犯罪所得（洗钱）和2000年的恐怖主义融资法，将延伸到无论是在外国还是在加拿大的比特币和数字货币企业，对业界身份识别、服务机构和中介机构的注册要求等方面提出了更高要求。11月，加拿大央行发布了一项针对比特币和数字货币的“声明”，该文件列举了数字货币及电子支付领域的发展之后表示，加拿大央行正密切关注该领域的发展。

相对于2013年，过去的一年中加拿大官方对比特币发展的立法进展显得沉寂和滞后，尤其与其邻国美国相比，这个早先被比特币业界看好的过度，似乎正在观察其他国家的进展而不急于采取实际行动。

日本。日本是比特币界著名的MtGox事件的所在地，一度是全球比特币界关注的核心，但日本政府对比特币一直持审慎态度并长期保持沉默。基于日本在世界金融体系中的重要地位，其官方对比特币的态度实际一直受到关注。也许受到MtGox事件的影响，2014年3月日本内阁会议决定，禁止银行和证券公司从事比特币业务，但决定没有对比特币作出定性，并不采取对比特币交易的监管措施，同时对比特币购买的消费税征税上采取了灵活有弹性的政策。执政党自民党所属的数字财产机构JADA正与政府部门协商讨论制定对比特币的相关政策，这些政策可能涵盖的内容包括：制定反洗钱和安全指导措施、审查交易平台以达到反洗钱要求、研究比特币业务并与政府部门和数字货币公司、数字货币相关组织探讨、举行一系列数字货币活动、帮助新的数字货币公司、提供与数字货币相关的咨询业务等，这些内容都显示日本将成为对比特币真正“友好”的国家。

巴西。12月巴西参议院发表了一份关于比特币的报告，这份报告“不建议对数字货币进行监管”，并建议巴西官方效仿美国对比特币采取“友好”政策。但该报告得出这样结论的依据是“鉴于其（比特币）被限制在一定范围流通，尤其在巴西，我们没有看到系统性风险对国内经济运作的影响。”也就是说，对比特币普遍悲观的分析预期，导致了“不监管”的结论。尽管如此，由于巴西议会政制对行政当局的抑制作用，参议院这份报告如代表了议会普遍意见，那么至少在一定时期内，巴西官方就不太可能出现对比特币的不利立法。

其他国家。实际上新加坡采取对比特币的税收举措早于澳大利亚，且方法思路相近。2014年1月，新加坡税务局（IRAS）明确给出对比特币企业的税务指导文件，该份文件将比特币定义为商品，比特币的税收规则基本上根据交易提供的服务的等级和程度，企业需要为比特币的买卖上缴个人所得税，当把比特币当做一种投资来交易的时候，比特币则需要缴纳资产增值税。新加坡由此被认为是全球第一个将比特币合法化的国家。

11月新西兰央行副行长 G•斯彭瑟在一国际支付会议上公开表示了对数字货币取代现金地位的支持，但其关注点则电子支付产业的安全性和作为新产业的风险管理，这或可揭示出新西兰央行对比特币的态度。

另一个重要的市场经济国家韩国，2014年成为全球比特币界的关注重点，比特币交易所和比特币创业企业发展十分迅速。韩国政府一直秉持积极态度支持比特币事业在韩国的发展，但到目前为止韩官方还未提供一个清晰的比特币监管框架，对于比特币资产的税务政策，也还无清晰界定，实际上这种亚洲式的管理方法或可取得较快的成效。

[xfli]

三.美国的政策动向

 
美国

美国在2014年的比特币立法进展和争议，要追溯至2013年的两大事件，即查处和调查“丝绸之路”网站和美国国会听证会。尽管美国各州立法基调有所不同，着重点也有不同，但这两件事确定了必须监管比特币、反对用比特币从事洗钱和非法交易的基调，同时也确定了以及保护比特币作为技术创新和模式创新的成果和未来的立场。
实际上2014年1月纽约金管局的比特币立法听证会，又是一次对比特币界产生重大影响的事件。而在这之前几天，美国全国纳税人组织（NTA）已经在考虑，指责国税局（IRS）没有对比特币进行澄清，是他们去年工作最大的失误。NTA在提交给国会的报告中指出，自六月到十二月的四个月中，比特币的使用增加了75%，而比特币流通中的总市值增加了10倍。尽管这个虚拟货币正在爆炸性地膨胀，IRS“尚未颁布具体指导解决适用于数字货币交易税务处理的规定和报告”。最值得关注的是，NTA 声称，IRS必须回答关于比特币和另外电子货币的一些关键问题包括：

1，什么情况下，使用或者接收电子货币被认为是盈利或者损失？
2，这些盈利或者损失是算作普通收入，还是资本利得？
3，什么样的信息申报，代扣代缴，预扣税，及备份存档适用于电子货币交易？
4，什么情况下，电子货币持有者需要填写外国金融账户表格，或者8938表格，或者指定金融外的资产表格？

实际上这些问题就是任何国家税务部门要对比特币征税，首先必须澄清的基础性问题，尽管各国税法不同，税率也不一样，但不同征税路径几乎决定了比特币未来的发展走向和路径。事实上，1月31日美国金融犯罪执法网络(FinCEN)在最新公布的两项规则中，澄清了虚拟货币产业中哪些人属于银行机密法案（BSA）中定义的货币发送者（money transmitter）。将比特币矿工和作为投资进行的比特币交易的企业从“货币发送者”名单中剔除了，从而解除了其法定的反洗钱审查义务。这一澄清来自金融执法部门，FinCEN规则是美国反金融犯罪的重要手段和原则，但美比特币监管仍在这一框架之下，但这毕竟是美国2014年比特币政策立法的开端。

在1月28日和29日纽约金管局为制定比特币监管政策举行的听证会，受到了全世界业界的关注，不仅因为纽约作为全球金融中心已经聚集了许多知名比特币企业，其监管政策不管是什么，都将会产生巨大的影响，且肯定在相当程度上产生示范效应，而且美国的听证会因有各方人士参与，本身就会带来各种观点争锋。事实上，两天的听证会上的议题涉及了有关比特币和数字货币的几乎全部问题，包括关于比特币的现状、消费者保护、比特币支付的实惠、商家态度、监管国际合作、挑战和威胁等等，包括执法官、学者、比特币业者、商家代表、律师等代表面很广的各方人士参加了听证会。听证会期间及以后几天，纽约金管局官员多次表示将在年内出台美国各州第一个对比特币的监管法律。

联邦制的美国，纽约州地位极为重要，尽管听证会本身被业界解读成用传票来对待创新者，并在全球比特币市场造成负面影响，而在这之前华盛顿州和拥有大批技术人才与技术产业的加利福尼亚州，却出台了支持比特币的法律。相应地后续讨论一直持续，针对纽约听证会上的议题的公开讨论同样远远跨出了纽约州的范围，如是否需要建一个公共块链以满足监管追踪需要、NYDFS是否会寻求首先监管钱包和交易所、如何满足经验不足的消费者掌握披露信息、如何在监管层面上保障安全性等等，随后有关比特币监管、比特币在公共体系中的作用等更基础和广泛的问题，也被引发讨论。也许只有在美国本地才能感受到这种立法机制真正的效能，当经过这一阶段所有人参与的最广泛的思考、讨论、诉求之后，也许结果已经不重要了，人们会发现所有人对目标问题的认识，都上了一个等级。

3月26日美国国税局（IRS）发表正式声明，认定比特币属于财产（property），与其它有价商品类同。这是美国政府对比特币最明确的定性结论。这意味着，如果美国企业试图通过支付比特币来作为工资，此举将与通过支付黄金来作为工资的性质相同，将根据换算工资基准来缴纳所得税。同时也表明，比特币不是法定货币，其将只作为个人资产而存在。

“使用虚拟货币来支付和使用其它财产来支付，均需要上报同等程度的信息（以作为报税参考）。”至此，美国对比特币的征税和监管的立法依据得以明确。

5月，美联储季度会议备忘录关于比特币的内容披露，这份文件涉及比特币对银行体系、经济活动和金融稳定三个方面的影响的评估，透露出美联储不担心比特币在根本上形成威胁的观点，但在安全性、用户权益保护、非法交易和比特币市场本身等方面的某种担忧。这份文件不是美联储正式的政策指导文件，但也明确表明了美联储对比特币的观点，那就是延续了2013年的温和和不介入的原则。这个被称为“5月9日会议记录”的文件被认定美联储比特币政策成形的标志，并以其赞成对比特币监管而引人瞩目。但这种解读是有偏差的，因为美联储明确表明他们的介入是以下列预期成为事实为前提的，那就是：

“银行业务就可能会越来越多地参与比特币资金流动,特别是当对多种货币账户增殖和声誉的担忧消退。“而且比特币可以发展成一个“不稳定的系统性蔓延。“这将使比特币不再如Yellen所说,“完全发生在的银行体系之外。”

7月，纽约金融服务部门已经发布了数字货币许可证（BitLicenses）草案，按照纽约州行政程序法（SAPA）的规定，金融服务部门对虚拟货币的监管规则将在7月23日公开，并开始为期45天的公众评议期，最后根据公众的反馈进行额外的审查和修订。此后，这份草案的评议期又被延长45天。

草案涉及的针对从事虚拟货币业务的公司的主要要求是：

维护消费者的资产。每个数字货币企业都必须持有消费者所持有同种类及同等数量的虚拟货币（也就是100%保证金），公司禁止出售，转让，分配，借贷，质押或其他的抵押虚拟货币的方式。每位持牌人还须持有金融服务部门要求额度的美元债券或者信托账户来对客户进行保障。
虚拟货币收入。任何交易完成后，每个企业应当向客户提供以下资料的收据：
（1）企业名称及联络信息，包括投诉和问答的电话号码；
（2）类型，价值，日期，以及交易的准确时间；
（3）所收取的费用；
（4）汇率，如果适用的话；
（5）被许可方不交或者延期交货的责任陈述；
(6)被许可人的退税政策声明。

消费者投诉的政策。每个企业必须建立并维持书面政策和程序，以解决消费者投诉的公平和及时性。
对消费者公开。公司必须让消费者了解到虚拟货币相关的潜在风险，包括虚拟货币交易通常是不可逆的事实，虚拟货币相对于法币来说的波定性会很大等等风险因素。
反洗钱合规。作为反洗钱合规计划的一部分，每个企业应保持以下所有交易的信息，涉及支付，收据，交换，转让，买卖等所有虚拟货币的交易：
（1）当事人的身份和物理地址；
（2）交易量或者价值；
（3）交易发起和完成的日期；
（4）账户持有人的验证说明。涉嫌欺诈的报告和非法行为将意味着洗钱交易行为，偷税漏税，或其他违法犯罪活动。
网络安全计划：每个持证人必须保持执行一个网络安全计划，包括识别内部和外部的网络风险，每个企业需要进行电子系统的渗透测试，每年至少要进行一次，而这些系统的脆弱性评估则每季度要进行一次。

账簿和记录：持牌人必须保持一定的会计账簿和记录，包括有关的调查交易信息，银行对账单等。
此外，草案还对首席信息安全官、独立的金融服务部门考试、报告及财务披露、审计要求、资金要求、合规官、业务连续性和灾难恢复、过渡期等内容作出了详尽规定。

但到10月15日纽约金融服务部门负责人又宣布，在纽约州的数字货币商业行为，比特币软件开发商，比特币矿工以及个人将无需申请BitLicense（数字货币许可证），但如果是传统的银行介入数字货币领域将不会取得豁免。这份申明与7月份时推出的“BitLicense”监管计划相比发生了很大变化。
12月19日，路透社报道称，纽约州拟放松对互联网虚拟货币的监管法令执行，计划让一部分以比特币交易为主要业务的初创公司，获得两年不必满足所有银行监管条例的“通融期”。此决定是在听取了公众意见后作出的，旨在为此类初创公司提供一个可持续运营的良好环境。修正后的法令规定，要获得所谓的BitLicense（比特币经营执照），公司保存交易记录的时间由原定的10年，降至到了现在的7年。此外申请执照的企业，也可以将虚拟货币作为资产的一部分，用以计算注册资本和满足条件。

尽管纽约当局在监管力度、范围上从原来草案上有所退让，期间还遭遇来自包括中国在内的从业者如潮的批评，但最终仍然实施了对比特币的监管，随着2015年初Coinbase获得纽约州牌照并启动在美国25个州的在监管之下的首次交易，美国以纽约州为代表的比特币监管立法进程初步完成。自此，加利福尼亚和纽约成为美国对比特币金融监管政策的两端，也可能成为全世界政策标杆的两端，虽然金融监管政策没有影响美国国税局将比特币定位成资产，但这一进程与新加坡、澳大利亚的税收政策一起，成为2014年由官方主导的将比特币合规化进程的标志性事件。

[xfli]

四.“传播”意义上的政策动向

之所以将某些国家的政策动向定位成“传播意义”上的，因为这些政策另类并吸引眼球，且代表着部分国家对比特币的官方认识，甚至产生了局部性影响，但这些政策在世界范围内并不具备全局性影响。

2014年2月，俄罗斯总检察长办公室发表声明称，俄罗斯执法部门和央行正联合采取措施“阻止俄斯货币流通领域中的非法行为，并防止因‘加密电子货币’的使用导致俄罗斯公民和法人实体的财产权受到侵害”，并认为俄罗斯现行法律禁止引入卢布以外的货币单位或者发行货币替代品，比特币属于货币替代品，公民和企业法人不能使用。之前几天，俄罗斯央行再度发表的声明中指出，比特币等数字货币“不是由一个国家实体支持的，他们有着投机性，所有在虚拟交易所中的交易具有“高风险”。声明警告了公民和企业，尤其是金融机构，有关类似于比特币这样的数字货币可能带来的风险。”改行还引述俄罗斯联邦法第27条规定称，“禁止在俄罗斯联邦内发行‘关于俄罗斯央行（俄罗斯银行）’发行货币的替代物。”

8月，俄罗斯财政部公开了一份旨在禁止比特币及所有替代货币活动的法案。10月财政部的这份修改后的法案，提到了一系列的行政罚款，包括企业和公民发行、创建或故意传播有关数字货币的制作或操作信息等，其措辞表明该法律将适用于大部分比特币行业，从比特币用户、矿工到服务提供商。如此，这份法案开始影响市场，东欧比特币市场的抛压加大。虽然之前俄罗斯禁令从没有真正管住比特币交易，但在行政罚款的“威胁”下，人们开始退缩。

俄罗斯是世界上明确反对比特币的唯一大国，在屡遭西方经济制裁、国内通胀严重和卢布大幅贬值的背景下，比特币在俄罗斯的地位更强于其他地区，官方担忧比特币冲击其货币政策、洗钱和非法交易的考虑，也更甚于其他国家。但随着俄罗斯反对比特币政策常态化和俄罗斯比特币业者日益式微，俄罗斯政策对比特币世界的影响也日益减弱。

2014年在各国比特币政策制定和立法领域，厄瓜多尔显得格外引人瞩目，并非该国在比特币界占据多大实力，而是因为7月25日厄瓜多尔国民大会通过了一项议案，该议案修改国家现有货币和金融法律，并禁止比特币和其他去中心化数字货币，宣布将于今年12月发行由本国央行背书、本国流动资金支持的数字货币，由国家中央银行背书，并整合到其广泛的金融系统，由国民议会监管。

12月23日，厄瓜多尔央行宣布，已正式进入自己的电子现金系统的第一阶段，改行宣布年满18岁的厄瓜多尔公民，能通过在他们的移动手机上，输入一个简单的代码，进行电子货币账户的开户。从2015年二月中旬开始，第二阶段进程，将主要包括，随着电子现金的交付，商业收据发行等，第一批交易的处理。2015年下半年，用户将能够使用这种持续发行的电子货币，用以支付水电等公用事业费，纳税，订单及其他用途。

厄瓜多尔开启了国家央行做数字货币的先例，其这种做法的原因没有引起多少争议，经济结构单一、外债高筑、无法主导自己的货币政策、不满大国经济控制和渗透等，或许都是原因，目前不清楚其电子货币的技术架构和定性，只是主导发行一种电子现金，或者依然在央行主导下的辅助货币经营，对厄瓜多尔整体经济态势，不会产生太大的改善作用。

2014年见诸于报端的严格反对比特币的国家政策并不多见，厄瓜多尔的邻国玻利维亚是其中之一，6月，玻利维亚央行发布严厉指令，禁止包括比特币在内的所有“非法货币”。8月，吉尔吉斯斯坦发布了温和禁令，认定使用比特币违法，9月，孟加拉国政府警告，使用比特币的人将被监禁。虽然这些国家数量不多，但包括俄罗斯在内，这些国家大多属左翼政府掌权、经济实力孱弱或正在遇到经济问题。从逻辑上说，世界上容忍比特币存在和发展的大多数国家，都没有承认比特币的货币地位，美国和中国央行直接和间接地表示了“轻视”比特币作为货币的“挑战”性，只是关注了它的现实风险，但这些严厉禁止比特币的国家从声明文件和法案，都无一例外地反复强调了法币的不可动摇的地位，实际上等于承认了比特币的货币属性，这或许是最具讽刺意义的事情。

[xfli]

五.中国的政策

 
中国

自2013年12月央行等五部委《关于防范比特币风险的通知》（俗称“国五条”）发布之后，整个2014年中国官方没有出台任何新的正式的政策法规。但3月前后，因MtGox倒闭事件的影响，央行加剧了对交易平台潜在风险的担忧，开始将“国五条”的规定严格推行，一度完全切断了银行与交易平台之间的所有业务往来，导致短时期内全球比特币价格大幅下挫，其后，中国支付清算协会发布了《比特币风险防范工作监测报告》，配合央行政策的实施。最终在几大交易所作出公开承诺、并取得交易所在反洗钱等领域的实际配合之后，这场由监管引起的震荡才逐渐缓和。这场并非由突然而至的新政带来的影响，仍然成为整个2014年全球比特币市场最强的政策因素。尽管后来市场当中有炒家几次伪造中国官方的政策变化，但事实上所有中国政府机构和央行都没有出台任何有关比特币的新的政策，甚至连较为明确的倾向性意见信息都没出现。

2014年秋，中国金融出版社出版了由央行编写的《2013年中国人民银行规章和重要规范性文件解读》一书，其中包含央行发布“国五条”的正式解读。这份解释性文件实际上全面披露了央行的政策背景解读、政策思路和关注重点，对理解中国央行乃至整个中国官方的比特币政策，有着基本指导性作用。

在对比特币存在的问题的认识上，文件指认的三个问题是较高的投机风险、较高的洗钱风险、被违法犯罪分子或组织利用的风险，其中后两条的问题认识，与大多数国家官方的认定并无二致，而对投机风险的认识则是中国官方突出的“特殊风险”。相对而言，其他主要经济体对比特币风险的认识多从比特币对现有货币秩序和经济制度层面上考虑的，鲜有从投机市场的市场风险本身着眼。相反，在这三个问题的认识表述中，丝毫未触及比特币对现有体制的潜在冲击，如此，比特币在中国官方，至少在央行眼里，“降格”成为普通的具体的市场问题，而不是一个货币问题，所遇问题也仅在技术性环节，远不在制度挑战层面上。如此，官方对比特币的调控目标也简化成直接针对市场、并使投机潮降温，而调控监管的主要目标自然也仅仅限于交易所，这种操作性、目标性都极强的监管手段，没有诸如税收、法务等方面的羁绊，在快速实施的过程中很快收到成效。在解读文件中，“国五条”的成效主要落实在比特币风险防控意识增强和风险防控工作方面取得的成果，实际上是把比特币降温带来的潜在社会风险的缓解当作了主要成果。此外，在反洗钱等具体环节上形成常态化监管态势之后，央行认定的三个问题被有效控制，新的更加进一步的监管政策也就没有必要出台了。

值得注意的是，2014年中国的政策因素所包含的观点、舆论氛围出现了一定的变化，这些变化或意味着对比特币的官方态度的微妙转变和自始至终困扰中国政府的症结所在。首先，与2013年底相比，中国官方主流媒体持续和大规模的对比特币的妖魔化报道不复存在，尽管对比特币的深层次讨论很少出现在主流报道中，尤其是官方媒体依然尽量避免对比特币作出直接正面的报道，但少数针对热点的新闻中，报道基调逐渐转向中性。这或意味着官方继续对市场投机风险保持警惕、但已不针对比特币本身作出绝对否定的态度。

或许更有关注价值的是，2014年中国的一些官方人士在不同场合以个人名义，直接针对比特币发表了一系列的谈话和观点，或可对中国未来比特币政策动向的预期有所管窥。4月初一份来自网上的由官方学者陈道富著述的报告被关注，这份明显是为决策者作决策参考的报告，对相关监管问题提出了建议，这些建议基于官方立场，具有前瞻性和根本性，也具有针对性和现实性，且不失温和理性，具有很强的代表性。陈道富的建议是：

（一）在捍卫人民币法偿货币地位并确认“主权货币框架仍是各国的现实选择”的同时，要密切关注全球虚拟货币的发展变化，在认识比特币“既是社会网络化的一个产物，也是经济全球化日益深化后对国际市场融合的一种追求”的基础上，承认比特币出现具有必然性，有必要高度关注并积极研究这一经济现象，尤其需要认真研究未来非主权货币存在并发挥作用的可能性。

（二）进一步完善相关统计制度，承认传统银行数据监测方法已不能完全反映网络社会的社会经济交往活动，“因此，在货币调控中，除了应越来越重视价格型工具的使用外，还有必要拓宽货币口径，将这些具有高度流动性的支付工具纳入货币监测范围。” “在动态把握互联网时代货币形态演变规律的基础上，立足我国实际，借鉴国外立法经验，适时立法，明确我国电子货币和虚拟货币的含义、范围、属性、管理部门及职 责，确认虚拟财产的合法地位、虚拟财产交易的合法性以及各方主体的权利和义务。”

（三）伺机重新设计网络支付工具和网络金融的监管、司法保护体系，建议央行牵头的多部门参与的电子货币协调机构，加强消费者权益保护和行为监管，打击互联网金融犯罪，更好地促进电子货币和虚拟货币的健康、规范发展。另一方面，应当看到比特币作为虚拟物品，如同网络上的其他虚拟财产一样，在买卖过程中可以参照民法通则、合同法、刑法进行保护。在此基础上，公安机关和司 法机关应当加强对比特币的研究，特别是关注未来比特币纠纷和诉讼中可能出现的取证难、保护补救难、管辖权争议和准据法适用难以确定等问题，前瞻性地开展调 查研究，更好地维护国家安全、保护当事人合法权益。

中国投资有限责任公司副总经理谢平、全国人大财经委副主任吴晓灵、央行调查统计司副司长徐诺金等重量级官员，分别在不同场合公开发表了对比特币等虚拟货币的观点，这些观点大多承认比特币的客观意义和产生的必然性，承认比特币对货币管理体系的影响，主张积极应对互联网时代出现的新现象。如果这些认识真正成为政策制定的主流意见，那么中国未来的比特币政策走向将总体呈现积极态势。


六.简单的总结

从2014年各国比特币政策和立法进程看，有三个变化趋势明显显露：

1、比特币的影响和现实作用正在被不断认识，全球范围内禁止或打压比特币的政策取向明显退潮，各国官方多致力于将比特币置于合规态势下的正常发展的努力。美国和澳大利亚等国的实践表明，为比特币立规或在未来几年中成为趋势；

2、对比特币的“金融资产”定位成为各国官方的认识主流，在依然不承认比特币货币定位的情况下，摆脱了对比特币货币定位的非此即彼的认识，从而为比特币在现实社会的存在和发展，提供了足够的法律定位空间。这或是新的和老的、官方和民间的观念意识、利益博弈的中间性结果。

3、以新加坡、澳大利亚为标志，为比特币运行制定税收立法取得重要进展，税收立法或再今后一段时间内，取代金融监管立法，成为各国政府为比特币立规的重点。

 

文/沙钱

毕业于复旦大学经济学系

《无主货币：2014年中国数字货币研究报告》作者

http://www.8btc.com/2014-regulation

[haoyun456]

中国无变化 这一年

等待2016年的政策吧

[Zhan21]

政策随时可以发生变化，滞后而已。

[nextblast]

沙老师的这份报告很详尽客观，值得好好读一读！

[umairsaleem]

中国在13年底那几个政策之后，似乎没有后续的政策补充了。真怀念125当晚暴跌到3000几后飙到5000的日子。

[jsgayo]

13年12月的政策看来是摸准了比特币的市场脉象，对症下药，立竿见影。

[Zhan21]

政策看中国，技术方面就不必了。

[Agestorzrxx]

真的来讲，发达国家还是持比较宽容的态度。